Domnia legii și a fărădelegii

104

La finalul lunii septembrie, Comisa Europeană a dat publicității primul Raport cu privire la domnia legii în statele membre. Este un document inedit, primul dintr-o serie ce ar oferi, anual, imaginea asupra respectării legilor, principiilor și valorilor fundamentale ale Uniunii. Desigur, unii actori politici — lideri și state, deopotrivă — așteptau cu trufie analiza, spre a incrimina și disprețui. Alții s-au străduit să participe la un dialog constructiv și să apropie raportul de realitate, așa cum e percepută acasă, de către politicieni și magistrați, analiști sau cetățeni. Miza accesului sau restricționării fondurilor europene, chiar dacă implică proceduri și validări suficient de complexe, a deschis Cutia Pandorei în materie de acuze, delimitări și, mai ales, interpretări.

S-a ajuns, cum e și firesc într-o asemenea încordare de argumente, până la a citi în tonul neutru, echidistant al Raportului efectul votului primit la investitură de Președinta Ursula von der Leyen din partea Poloniei și a Ungariei (Daniel Kelemen, Rutgers University). Pe de altă parte, Budapesta și Varșovia nu s-au simțit deloc favorizate, reacțiile foarte dure exprimate de liderii lor mergând spre o respingere radicală a documentului și a Mecanismului EU privitor la domnia legii (EU rule-of-law mechanism). Nu vom intra, aici, în detaliile controverselor, întrucât pregătim analize speciale pentru fiecare dintre cele două țări. Vom spune doar că euforia a avut picioare scurte, puține state ieșind cu profiluri nepătate din acest exercițiu. Și, pentru că în România termenul însuși rule-of-law a fost lăsat, cu bună știință, într-un con de semi-definire, profităm de documentul european spre a aduce o rază de limpezire.

Rule-of-law

Termen de proveniență anglo-saxonă, rule-of-law poartă cu sine indiciile apariției și rostului pentru care a fost introdus pe scena politică. „Părinții săi” sunt, pe de-o parte, lupta pentru putere din Anglia sec. XVII și, pe de altă parte, efortul societății de a limita și menține sub control exercitarea puterii, atât în materia creării normelor, cât și în aceea a politicilor publice. Dacă până atunci era de neconceput ca oamenii să producă legi (în sensul modern, al universalității aplicabilității, certitudinii juridice, a legiferării pentru mai mult decât o situație de moment), auto-investirea cu această competență a reclamat nevoia de a echilibra efectele posibile ale acestor norme, cu posibilitatea de a le controla sau chiar invalida. Cuvântul-cheie a devenit acela de limitare a puterii și a deschis lista cu mecanisme și instrumente necesare pentru o  asemenea abordare.

Binecunoscuta voință de putere, chiar dacă puțin analizată până la acel moment, era o realitate care contribuise din plin la geneza unui civism englez avant la lettre, la conștientizarea nevoii de echilibru societal. Dacă puterea divină sau cea naturală, responsabile cu legiferarea în Evul de Mijloc nu puteau fi puse sub observație, asumarea dreptului de a crea și impune legi reclama din partea Supușilor Majestății Sale obligația de a asuma responsabilitatea controlului și sancționării derapajelor din exercițiul puterii. Este ușor de înțeles de ce, în această nouă formă de poziționare socială, s-a impus imperativul ca legea să fie deasupra oamenilor, a tuturor oamenilor dintr-o societate, și nu anumiți oameni deasupra legii, cu puterea de a o modifica și aplica discreționar. Legea care aduce cu sine stabilitate și predicție socială, o balanță prezumat obiectivă în care să fie cântărite faptele și vorbele, adică o instanță plasată dincolo de idiosincraziile de moment, de conflictele și viciile noastre personale. Era tot ceea ce o societate conservatoare în materie de valori, dar inovativă în termenii procedurilor, aducea în bagajul civilizației moderne, păstrând exigențele și avantajele unui registru din afara lumii: un cântar obiectiv pentru teme și evoluții cât se poate de subiective. Era nimic altceva decât transcendentul medieval îmbrăcat în haine moderne: o entitate incoruptibilă, egală cu sine și în fața tuturor, legitimă tocmai pentru că „locuia” în afara societății.

Guvernarea în baza legii reprezenta, pentru Montesquieu, esența libertății. Dar timpul a erodat atât încrederea în legi, cât mai cu seamă eficiența lor, pe măsură ce atât legiferarea, cât și controlul aplicării legilor devenea tot mai mult o competență exclusivă a unei caste de birocrați. Consolidarea monarhiilor absolutiste și a corpului de funcționari meniți să îi slujească a dus la acaparea legii sub autoritatea instituită a regilor, iar aplicarea literară a principiului separației puterilor în stat a dus la ieșirea de sub control tocmai a instituțiilor menite să asigure limitarea (reciprocă) a puterilor. Acestui stat absolutist i s-a opus liberalismul prusac al sec. XIX, preluând vechiul deziderat al rule-of-law în forma aplicabilă pe continent, în contextul formării deja a unor state puternice și a evoluției sistemului constituțional. Apare astfel Rechtstaat-ul, adică statul de drept. Considerat, azi, un simplu sinonim al rule-of-law, el ascunde tocmai deficiențele (posibile ale) statului de drept în raport cu domnia legii. Apare conceptul de stat ca suporter al dreptului, în raport cu societatea engleză, un stat care, prin depersonalizarea pe care o presupune, a ajuns să instituie legi cu pretenții de normativitate chiar și atunci când au fost/sunt, îndreptate împotriva principiilor, tradițiilor și valorilor societății. Nu este o regulă, dar s-a dovedit a fi o posibilitate prea adesea uzată de guvernanți spre a ascunde, sub faldurile unui titlu nobiliar — rule-of-law —, interese și practici dintre cele mai nocive, criminale chiar, dacă ne amintim puțină istorie. Așadar, traducerea prin stat de drept trimite direct la statul prusac și la entitea statului care se insinuează ca „producător” și protector al sistemului juridic. E ușor idealistă această definire, atunci când nu e de rea-credință, însă cu siguranță plasează societatea (civilă) pe un loc cel puțin secundar în materia controlului legiferării și a limitării reciproce a puterilor.

De ce am invocat această scurtă istorie semantică a expresiei rule-of-law? Pentru că, pe continent, în Uniunea Europeană, unii au în vedere sensul englez, inițial, alții pe cel german. Unii merg, așadar, cu exigențele până la nivelul statului, alții continuă urmărind drepturile și libertățile indivizilor, deschizând discuția spre mijloacele de informare, drepturile de asociere, inițiativa cetățenească, Avocatul Poporului și alte instituții similare. Se practică, aici, un joc abil, dar nefast prin care liderii autoritari (și/sau naționaliști) se apără în fața discuțiilor despre derapajele politice din țările lor, apărându-se cu un șir de reglementări aflate în vigoare, chiar dacă aplicarea lor este pusă între paranteze ori serios distorsionată.

Raportul Comisiei Europene privitor la rule-of-law

Inițiativa este parte a proiectului Președintei Ursula von der Leyen, precizat în Ghidul Politic al Președintelui Comisiei, practic agenda de lucru a noii echipe a executivului comunitar. În contextul în care a fost activat (2017), în art. 7 (1) al Tratatului Uniunii împotriva Poloniei, pentru degradarea gravă a sistemului judiciar, precum și a unor proceduri de la Curtea Europeană împotriva Ungariei, multă lume aștepta de la noua Comisie să preia catalogarea celor două țări drept repetentele Uniunii și să le pedepsească în consecință. Surpriza a venit prin decizia de a demara o analiză complexă la nivelul tuturor celor 27 de state membre, în baza acelorași principii și pe aceleași domenii, spre a înțelege Starea Uniunii și a declanșa un mecanism menit să identifice, să analizeze și să repare disfuncțiile din fiecare stat. Raportul este rezultatul dialogului cu statele membre, dialog purtat atât cu politicieni, cât și cu magistrați, oameni de afaceri și ONG-uri, preluând sugestii din partea Comisiei de la Veneția și a Consiliului Europei, respectiv a Curții Europene de Justiție și a CEDO.

Cum era de așteptat, fiecare capitol al documentului are premianți și probleme, generând agenda de lucru a instituțiilor europene pentru anii ce urmează. Contextul aparte al măsurilor luate în timp de pandemie a fost și el avut în vedere, cu privire la constituționalitatea declarării stării de urgență și a măsurilor adoptate în acest cadru, măsuri ce au vizat diminuarea libertăților cetățenești, dreptul de liber acces al presei la informații reale și concludente, relațiile dintre instituțiile de putere. S-au identificat aspecte ce vor cădea în sfera de finanțare a Fondului de Reconstrucție Noua Generație EU, dar și a altor programe active sau în curs de pregătire, cum ar fi posibilitățile de finanțare a presei locale și regionale, pluralismul media, protecția jurnaliștilor de investigații, măsurile de luptă împotriva corupției la nivel înalt, independența justiției.

Spre a înlătura orice posibilitate de răstălmăcire a intențiilor sau a conținutului însuși al Raportului, s-a definit ecosistemul de care este nevoie pentru a rule-of-law să fie determinantă în statele europene. Acesta ar avea drept componente principale următoarele: independența justiției, politici eficiente anti-corupție, presă liberă și plurală, administrație publică transparentă și de calitate, societate civilă liberă și activă, capabilă să responsabilizeze aleșii pentru deciziile și practicile pe care le adoptă. Nevoia de organizare logică a documentului a dus la structurarea analizei în patru mari capitole, responsabile, fiecare, de câte un aspect major al domniei legii, și anume: sistemele judiciare, lupta anti-corupție, libertatea presei și, respectiv, checks-and-balances, adică instrumente menite să asigure controlul reciproc al puterilor, cum ar fi cultura juridică, Avocatul Poporului, inițiativa legislativă cetățenească, limitarea abuzului de ordonanțe de urgență, respectiv funcționarea societății civile.

Fiecare instituție este definită atât în raport cu legislația europeană în vigoare, cât și prin prisma pericolelor sau avantajelor pe care le incumbă, iar apoi sunt prezentate reușitele din două-trei țări, respectiv derapajele din câteva state membre. Se subliniază de fiecare dată faptul că modul de organizare instituțională urmează tradițiile și evoluția națională, dar e de dorit ca efectele practicii de fiecare zi să fie convergente spre esența domniei legii, spre un set comun de principii și valori acceptate în Uniune.

Trebuie menționat faptul că Raportul este compus dintr-un text general, de sinteză a situației la nivelul Uniunii, însoțit de 27 de analize detaliate, corespunzătoare fiecărui stat membru. Cele mai numeroase disfuncții sunt identificate în țările ce au aderat în 2004 și după, în timp ce Danemarca, Suedia și Finlanda par a oferi cele mai multe exemple de bune practici. România este menționată pentru excesiva practică a ordonanțelor de urgență, pentru tergiversarea adoptării și punerii în practică a amendamentelor la Codul penal și la Codul de procedură penală, pentru prea puținele soluții date în dosarele de mare corupție, respectiv pentru incompleta transparență privitoare la proprietatea asupra mijloacelor media, cu efecte asupra independenței presei față de forțele politice materializate în conținutul editorial.

Câteva aspecte ne-au reținut atenția! În primul rând, rezultatele unui Eurobarometru, realizat anul acesta, cu privire la independența justiției, arată șase state în care oamenii și agenții economici consideră în proporție de peste 75% că este respectată, în timp ce în nouă state se simte o tendință clară de diminuare a acesteia; Malta e în proces de a crea instituția independentă a parchetului, până acum având rol consultativ față de executiv, ceea ce nu se întâmplă, însă, în Polonia; în multe țări cererile preliminarii înaintate Curții Europene cu privire la interpretarea sau aplicarea normelor Uniunii sunt considerate ilegale (!); 71% dintre europeni consideră corupția ca fiind un fenomen larg răspândit în țările lor, în special în curtea politicienilor, iar 63% dintre companii consideră același fenomen responsabil de dificultățile pe care le au de înfruntat în derularea afacerilor; presa este considerată prea dependentă de factorul politic, în special din cauza nevoii de finanțare, de multe ori căzând în capcana statului (de drept?) care își promovează reclamele practicând subvenționarea mascată a unor publicații; iar Cehia, Malta și Italia sunt (abia acum) în faza creării instituției Avocatul Poporului!

„Domnia legii ajută oamenii să se protejeze de domnia celor puternici”, avertiza Ursula von der Leyen în preambulul Raportului. Dar pentru ca rule-of-law să devină… lege e nevoie de oameni informați și bine organizați, echipați cu o consistentă cultură politică și juridică, precum și cu voința de a acționa, se spune în document. Politicienii au putere, oamenii trebuie să înțeleagă legile și să facă astfel încât rule-of-law să reprezinte domnia legii și limitarea puterilor.

LĂSAȚI UN MESAJ