Pe buzele multor concetățeni de-ai mei freamătă o întrebare: În cazul în care Agenția Națională de Integritate stabilește că un primar se găsește sau s-a găsit, la un moment dat, în stare de conflict de interese, acestui ales local urmează să-i fie angajată doar o nevinovată răspundere disciplinară, în forma diminuării indemnizației sale, cu 10%, pe o perioadă de maximum 6 luni sau îi va înceta mandatul de primar, la data rămânerii definitive a raportului prin care mai sus arătata Agenție a constatat existența conflictului de interese?

Răspunsul la întrebarea mai sus formulată nu poate fi dat decât numai prin interpretarea sistematică a mai multor dispoziții legale, după cum urmează:

a) art. 228 alin. (1) Codul administrativ: „(1) Alesul local aflat în conflict de interese în condițiile prevăzute de Cartea I Titlul IV din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, are obligația să se abțină de la emiterea sau participarea la emiterea ori adoptarea actului administrativ, de la încheierea sau participarea la încheierea actului juridic respectiv, care ar putea produce un folos material pentru sine sau pentru: a) soț, soție sau rude ori afini până la gradul al II-lea inclusiv; b) orice persoană fizică sau juridică față de care alesul local are calitatea de debitor al unei obligații; c) o societate la care deține calitatea de asociat unic ori funcția de administrator sau de la care obține venituri; d) o altă autoritate din care face parte; e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care face parte, care a făcut o plată către acesta sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestuia; f) asociație sau fundație din care face parte”;

b) art. 228 alin. (5) C. adm.: „Fapta aleșilor locali de a încălca prevederile alin. (1) și legislația în materie privind conflictul de interese constituie abatere disciplinară și se sancționează cu diminuarea indemnizației cu 10% pe o perioadă de maximum 6 luni”;

c) art. 5 lit. f) C. adm.: „aleșii locali – primarul, viceprimarul, consilierii locali, președintele consiliului județean, vicepreședinții consiliului județean și consilierii județeni; în exercitarea mandatului lor, aleșii locali îndeplinesc o funcție de autoritate publică”;

d) art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010: „Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta (s.a.) și dacă fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni”;

e) art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010: „Persoana eliberată sau destituită din funcție potrivit prevederilor alin. (1) sau față de care s-a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepția celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcție sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicția de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive (…) a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate (s.a.)”;

f) art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010: „Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcție ori, după caz, constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective (s.a.)”;

g) art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010: „Răspunderea (…) disciplinară, pentru faptele care determină existența conflictului de interese (…) ale persoanelor aflate în exercitarea demnităților publice (…) este înlăturată, nemaiputând fi angajată în condițiile depășirii termenului general de prescripție de 3 ani de la data săvârșirii lor, în conformitate cu art. 2.517 din Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare”.

La cele de mai sus, se mai impun a fi observate și următoarele împrejurări:

a) Codul administrativ reglementează, în mod expres, doar răspunderea disciplinară a consilierilor locali și județeni, precum și răspunderea disciplinară a viceprimarilor și a vicepreședinților consiliilor județene, nu însă și o răspundere disciplinară a primarilor sau a președinților consiliilor județene;

b) art. 233 C. adm. are următorul conținut: „(1) Pentru încălcarea de către consilierii locali, respectiv de către consilierii județeni a prevederilor prezentului cod, a prevederilor legale referitoare la conflictul de interese și a prevederilor regulamentului de organizare și funcționare a consiliului local sau a consiliului județean, după caz, consiliul local sau consiliul județean poate aplica următoarele sancțiuni disciplinare: a) avertismentul; b) chemarea la ordine; c) retragerea cuvântului; d) eliminarea din sala de ședință; e) excluderea temporară de la lucrările consiliului și ale comisiei de specialitate; f) diminuarea indemnizației lunare cu 10% pentru maximum 6 luni; g) retragerea indemnizației lunare pentru una sau două luni. (2) Sancțiunile prevăzute la alin. (1) lit. a)-d) se aplică de către președintele de ședință, iar cele de la alin. (1) lit. e)-g) de către consiliul local, respectiv de către consiliul județean, prin hotărâre. (3) Sancțiunile prevăzute la alin. (1) lit. a)-e) sunt aplicabile și viceprimarilor și vicepreședinților consiliilor județene, după caz. (4) Pentru aplicarea sancțiunilor prevăzute la alin. (1) lit. e), cazul se transmite comisiei de specialitate care are în obiectul de activitate și aspectele juridice, aceasta prezentând un raport întocmit pe baza cercetărilor efectuate, inclusiv a explicațiilor furnizate de cel în cauză”;

c) la rândul său, art. 238 C. adm. adaugă următoarele: „(1) Sancțiunile prevăzute la art. 233 alin. (1) lit. e) și f) se aplică prin hotărâre adoptată de consiliul local, respectiv de consiliul județean cu majoritatea absolută. (2) Pe perioada aplicării sancțiunilor prevăzute la art. 233 alin. (1) lit. e) și f), consilierii locali sau județeni în cauză nu vor fi socotiți la cvorumul pentru ședință. (3) Pentru menținerea ordinii în ședințele comisiilor de specialitate, președinții acestora au aceleași drepturi ca și președintele de ședință. Aceștia pot aplica sancțiunile prevăzute la art. 233 alin. (1) lit. a)-d). (4) Sancțiunile prevăzute la art. 233 alin. (1) se pot aplica în mod corespunzător viceprimarilor, președinților și vicepreședinților consiliilor județene, pentru abaterile săvârșite în calitatea lor de consilier local, respectiv de consilier județean”;

d) art. 239 C. adm. dispune: „(1) Pentru abateri grave și/sau repetate, săvârșite în exercitarea mandatului de viceprimar sau de vicepreședinte al consiliului județean, persoanelor în cauză li se pot aplica următoarele sancțiuni: a) mustrare; b) avertisment; c) diminuarea indemnizației cu 5-10% timp de 1-3 luni; d) eliberarea din funcție. (2) Sancțiunile prevăzute la alin. (1) lit. a)-c) se aplică, prin hotărâre a consiliului local, respectiv a consiliului județean, la propunerea motivată a primarului, respectiv a președintelui consiliului județean. Motivele care justifică propunerea de sancționare sunt aduse la cunoștință consilierilor locali sau consilierilor județeni, după caz, cu cel puțin 5 zile înaintea ședinței. (3) În cazul sancțiunilor prevăzute la alin. (1), hotărârea se adoptă prin vot secret cu majoritatea calificată de două treimi din numărul consilierilor locali sau consilierilor județeni în funcție, după caz. (4) Prin excepție de la prevederile alin. (3), aplicarea sancțiunii prevăzute la alin. (1) lit. d) se face cu respectarea prevederilor art. 152 sau art. 188, după caz. (5) Împotriva sancțiunilor prevăzute la alin. (1) lit. c) și d) persoana în cauză se poate adresa instanței de contencios administrativ competente. Procedura prealabilă nu este obligatorie. (6) Aplicarea sancțiunii prevăzute la alin. (1) lit. d) nu are niciun efect asupra mandatului de consilier local sau județean, după caz, al viceprimarului sau al vicepreședintelui consiliului județean”;

e) în lumina prevederilor pozitive mai sus reproduse, înainte de orice, un lucru se impune a fi reținut: legea nu reglementează o răspundere disciplinară a primarilor sau a președinților consiliilor județene.

Raportat la dispozițiile legale mai sus citate și la observațiile preliminare anterior făcute, considerăm că, în privința consecințelor pe care le produce un raport definitiv al Agenției Naționale de Integritate, prin care această autoritate publică a constatat că un primar s-a găsit ori se găsește în conflict de interese, se impun a fi reținute următoarele:

a) într-o astfel de situație, primarului nu i se poate aplica sancțiunea disciplinară a diminuării indemnizației de primar cu 10% pe o perioadă de maximum 6 luni, pentru că:

(i) legea nu reglementează în niciun fel răspunderea disciplinară a primarului și nici nu organizează vreo procedură prealabilă, cu caracter de minimă investigare/cercetare, care să preceadă sancționarea disciplinară a primarului;

(ii) de regulă, angajarea răspunderii disciplinare nu se poate face decât numai în interiorul unui raport juridic de subordonare, în care primarul ar trebui să ocupe poziția părții subordonate față de un supraordonat, ceea ce, în cazul acestui ales local, este exclus, dat fiind faptul că principiul autonomiei locale se opune ca primarul să se subordoneze vreunei alte autorități a administrației publice, respectiv consiliului local, consiliului județean, președintelui consiliului județean, prefectului sau unei alte autorități executive;

b) ca atare, în cazul primarului, art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 se valorifică în porțiunea în care acest text stabilește că „Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese (…) se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității (…) respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta (….)”;

c) or, am observat că, în cazul primarului, aplicarea unei sancțiuni disciplinare – de tipul reducerii indemnizației cu 10% pe o perioadă de maximum 6 luni – este exclusă, astfel că, în cazul acestui ales local, devin exclusiv incidente dispozițiile art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, în locul în care acest text pozitiv stabilește că „Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea (…) conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcție (…)”;

d) precedentele vehiculate în spațiul public – așa cum este și cazul celui care a avut ca obiect sancționarea disciplinară a Primarului Orașului Vașcău (jud. Bihor), cu diminuarea indemnizației cuvenite cu 10% pe o perioadă de 6 luni, consecință a constatării de către Agenția Națională de Integritate, printr-un raport definitivat, că acesta s-a găsit în conflict de interese – este evident în afara legii, câtă vreme:

(i) în conținutul ordinului Prefectului Județului Bihor, prin care s-a dispus sancțiunea disciplinară de mai sus, nu este indicată dispoziția legală, cu caracter procedural, care conferă prefectului posibilitatea/competența de a aplica o astfel de sancțiune unui primar, pentru că, în realitate, o astfel de dispoziție legală nu există; ordinul în discuție menționează doar prevederea substanțială, reprezentată de art. 228 alin. (5) C. adm., astfel că acest act al reprezentantului Guvernului a fost emis pentru a înlocui, în manieră frauduloasă, ordinul prin care prefectul mai sus menționat ar fi trebuit să constate încetarea de drept a mandatului mai sus arătatului primar;

(ii) competența unei autorități publice – în speță a unui prefect – este și trebuie să fie în mod expres stabilită de lege, ceea ce art. de la 252 la 259 din C. adm. face, fără însă ca, între aceste dispoziții legale, să poată fi identificată vreuna care să confere, în mod expres, prefectului competența de a-l sancționa disciplinar pe primar;

(iii) primarul nu este un subordonat al prefectului, astfel că acesta din urmă nu poate exercita asupra celui dintâi o putere disciplinară;

e) în logica celor mai sus arătate, art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010 este inaplicabil primarului, în condițiile în care, prin Decizia cu nr. 74/2020, Înalta Curți de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit faptul că „În acțiunea în anulare a ordinului prefectului prin care se constată încetat de drept mandatul alesului local ca urmare a constatării situației de incompatibilitate sau existența unui conflict de interese, printr-un raport de evaluare definitiv întocmit de Agenția Națională de Integritate, nu pot fi valorificate ca motive de nelegalitate prescripția răspunderii administrative, respectiv a dreptului Agenției Naționale de Integritate de a-și exercita prerogativele legale de evaluare a intereselor și a incompatibilităților pentru persoanele prevăzute de lege, sau decăderea din dreptul de a angaja răspunderea disciplinară”;

f) legea însăși, prin maniera în care reglementează distinct/diferit răspunderea disciplinară a aleșilor locali, distinge între consilieri locali sau județeni și viceprimari sau vicepreședinți ai consiliilor județene, pe de-o parte și primari sau președinți ai consiliilor județene, pe de altă parte;

g) distincția de mai sus nu este și nici nu poate fi întâmplătoare; viceprimarii și, respectiv, vicepreședinții consiliilor județene sunt subordonați, deopotrivă, după caz, primarilor și consiliilor locale, respectiv președinților consiliilor județene și acestor consilii, astfel că, spre deosebire de primari și de președinții consiliilor județene – care sunt autorități publice alese, prin vot universal, bucurându-se de o legitimitate constituțională primară – viceprimarii și vicepreședinții consiliilor județene sunt integrați într-o relație juridică ierarhizată, pe o poziție de dublă subordonare, putând fi astfel sancționați disciplinar de autoritățile ce le sunt în mod direct supraordonate.